국민들이 세법을 보고 느끼는 첫 마디의 소감은 “너무 어렵다” “민사법이나 형사법보다 더 어렵다”는 소리다. 세법을 만들고 다듬는 정부도 그러한 사정을 알고 있는 것으로 보인다. 전 두환 정부 때에도 ‘알기 쉬운 세법’을 만들려고 시도하다가 도중하차한 적이 있고 이명박 정부에서도 ‘조세법령 새로 쓰기’ 작업을 한다기에 필자는 본 란(2011.6.20)을 통해 환영의 뜻을 표시한 바 있다. 조세제도를 만들거나 고치는 일이 완벽할 수는 없을 것이다. 그러나 이러한 노력과 작업에도 불구하고 아직도 곳곳에 납세자의 처지에서 보면 도무지 이해되지 않는 실체적 규정이나 구제절차가 도사리고 있다. 따라서 법령을 만들고 고칠 때에는 그 기본정신이 국민의 편에 서서 ‘이해될 수 있을까?’ ‘불편하지 않을까?’하는 생각을 출발점으로 삼아야 할 것이다.

조세법률주의를 잘못 이해해 모든 조세제도가 국회를 통과해 법률로만 공포되면 조세법률주의가 실현되고 완성되는 것으로 착각하는 현상도 있다. 조세법 탄생의 기원이 되는 것은 국가의 과세권으로부터 국민의 재산권을 보호하려는 시민운동의 승리로서 영국의 大憲章(magna-charta. 1215년)을 선포하면서 이른바 ‘不承諾課稅 禁止에 관한 법률’이 제정됨으로써 비롯된 것이다. 그러므로 이러한 정신과 원칙을 벗어난 입법은 조세법률주의에 충실하지 못할 뿐만 아니라 오히려 국민을 괴롭히는 악법이 될 뿐이다.

조세법률주의를 빙자해 법령을 너무 많이 만들어 내는 것도 조세법의 이해를 더욱 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 이른바 법률 인프레이션 현상이다. 많을수록 오히려 값이 떨어지는, 즉 법이 많을수록 더 안 지켜지는 현상이 생긴다. 秦나라의 古事를 보면 이러하다. 진나라는 사람의 마음은 근본적으로 악하다는 性惡說에 기본을 두고 인간의 모든 생활을 법률로 규제하려고 하다 보니 법률은 점점 많아지고 복잡해지고 엄격해지면서 백성들은 법률의 노예가 돼 버렸다. 마침내 유방(劉邦)은 세 종목의 법률, 이른바 三章法만 남겨두게 하고도 최대한의 법률효과를 내는 진리를 터득했다고 한다.

실례를 들고자 하는 문제는 현금영수증 발급의무 위반에 대한 과태료 처분의 불복절차이다. 조세범처벌법 제15조는 소득세법(제162조의3제4항) 및 법인세법(제117조의2제1호)에 의한 현금영수증을 발급하지 않은 금액의 100분의 50에 해당하는 과태료를 부과한다고 규정(2010년 신설)했다. 현금영수증 발급은 국가에 대한 협력의무에 불과한데 수수료를 주지는 못할지라도 세율보다도 훨씬 높은 미발급액의 100분의 50에 해당하는 과태료를 부과하는 것은 헌법상의 과잉금지 원칙에도 위배된다는 필자의 소견을 본 란(2010.9.2)에 게재한 바 있으나, 이는 별론으로 하더라도 잘못 부과된 과태료의 구제절차에 관해 한마디하려 한다.

과태료란 국가 또는 지방자치단체가 행정질서에 영향을 미칠 수 있는 의무  위반에 대해 법령이나 조례에 의해 금전적 급부의무를 부과하는 행정질서범이라는 것이 통설이다. 따라서 재산적 가치에 대한 制裁라는 점에서는 벌금, 科料, 가산세와 같으나 벌금, 과료는 형사범에 속하며 가산세는 조세라는 이름(稅目)으로 부과되는 점에서 차이가 있다. 그러면 현금영수증에 관한 과태료는 어떠한 성질을 갖는 제재인가? 첫째는 소득세법 등 세법에 근거해 부과된다는 점과 둘째는 세법을 집행하는 과세관청이 부과한다는 점에서는 가산세와 그 성질을 달리 할 이유가 없다. 그런데 가산세는 관련세목의 조세(본세)와 같은 방법에 따라 부과되며 구제절차 또한 국세기본법이 정하는 절차에 따라 행해진다. 그런데 현금영수증 미발급과태료는 과태료라는 형식적 명칭 때문에 국세기본법의 절차가 적용되지 않고 非訟事件節次法에 따라 구제받아야 한다고 했다.(계간 세무사 2011년 여름호, 강기언 변호사) 왜 이렇게 복잡하게 할까?를 생각하다가 다시 한번 살펴보니 관련 법률이 또 바뀌어 2007.12.21.에 제정된 ‘질서위반행위규제법’에 의해 부과되고  불복절차도 그 법률의 규정에 따라 지방법원의 관할에 속한다고 했다.

사정이 이러하다면 각 세법에는 계산서 미제출가산세 등 협력의무 위반에 대한 가산세가 여러 종류에 이르고 있는데 실질적으로는 가산세와 다름없는 현금영수증 미발급과태료는 질서위반행위규제법이라는 특별법을 적용하게 함으로써 납세자들에게 법률 적용의 혼란을 일으키게 하고 소송에 따르는 번잡한 절차와 비용을 발생하게 하는지 모르겠다는 심정이다. 법령 제정의 출발점에서 형식적인 법 개념으로부터 탈피해 납세자가 법령을 쉽게 이해하고 절차의 번잡과 비용을 덜어주려는 배려를 한다면 납세자의 편의를 도모하는 법규를 만들 수 있지 않을까? 참으로 안타까운 심정이다.

조선시대 1430년, 세종대왕은 새로운 稅法인 “貢法”(地稅法)시행을 앞두고 세법은 납세자들이 유난히 민감하게 반응할 수 있는 법이니 백성들에게 찬반을 묻자는, 요새 같으면 이른바 “새 세법 국민투표“를 조정에 제안했던 사실을 상기하면서 세종의 愛民精神을 他山之石으로 삼아야 할 것이다.